中研普華產業研究院PPP項目咨詢服務

1、夥伴關系 PPP具有三大特征，第一是夥伴關系，這是PPP最為首要的問題。政府購買商品和服務、給予授權、征收稅費和收取罰款，這些事務的處理並不必然表明合作夥伴關系的真實存在和延續。比如，即使一個政府部門每天都從同一個餐飲企業訂購三明治當午餐，也不能構成夥伴關系。PPP中私營部門與政府公共部門的夥伴關系與其他關系相比，獨特之處就是項目目標一致。公共部門之所以和民營部門合作並形成夥伴關系，核心問題是存在一個共同的目標：在某個具體項目上，以最少的資源，實現最多最好的產品或服務的供給。私營部門是以此目標實現自身利益的追求，而公共部門則是以此目標實現公共福利和利益的追求。形成夥伴關系，首先要落實到項目目標一致之上。但這還不夠，為了能夠保持這種夥伴關系的長久與發展，還需要夥伴之間相互為對方考慮問題，具備另外兩個顯著特征：利益共享和風險分擔。

2、利益共享 需明確的是，PPP中公共部門與私營部門並不是簡單分享利潤，還需要控製私營部門可能的高額利潤，即不允許私營部門在項目執行過程中形成超額利潤。其主要原因是，任何PPP項目都是帶有公益性的項目，不以利潤最大化為目的。如果雙方想從中分享利潤，其實是很容易的一件事，只要允許提高價格，就可以使利潤大幅度提高。不過，這樣做必然會帶來社會公眾的不滿，甚至還可能會引起社會混亂。既然形式上不能與私營部門分享利潤，那麽，如何與私營部門實際地共享利益呢？在此，共享利益除了指共享PPP的社會成果，還包括使作為參與者的私人部門、民營企業或機構取得相對平和、長期穩定的投資回報。利益共享顯然是夥伴關系的基礎之一，如果沒有利益共享，也不會有可持續的PPP類型的夥伴關系。

3、風險共擔 夥伴關系作為與市場經濟規則兼容PPP機製，利益與風險也有對應性，風險分擔是利益共享之外夥伴關系的另一個基礎。如果沒有風險分擔，也不可能形成健康而可持續的夥伴關系。無論是市場經濟還是計劃經濟、無論是私人部門還是公共部門、無論是個人還是企業，沒有誰會喜歡風險。即使最具冒險精神的冒險家，其實也不會喜歡風險，而是會為了利益千方百計地避免風險。在PPP中，公共部門與私營部門合理分擔風險的這一特征，是其區別於公共部門與私營部門其他交易形式的顯著標誌。例如，政府采購過程，之所以還不能稱為公私合作夥伴關系，是因為雙方在此過程中是讓自己盡可能小地承擔風險。而在公私夥伴關系中，公共部門卻是盡可能大地承擔自己有優勢方面的伴生風險，而讓對方承擔的風險盡可能小。一個明顯的例子是，在隧道、橋梁、幹道建設項目的運營中，如果因一般時間內車流量不夠而導致私營部門達不到基本的預期收益，公共部門可以對其提供現金流量補貼，這種做法可以在「分擔」框架下，有效控製私營部門因車流量不足而引起的經營風險。與此同時，私營部門會按其相對優勢承擔較多的、甚至全部的具體管理職責，而這個領域，卻正是政府管理層「官僚主義低效風險」的易發領域。由此，風險得以規避。

1、第一階段：1995年至2003年——「摸著石頭過河」的階段 這一階段，PPP模式被世行及亞行作為一種新興的項目融資方式引入中國，與中國政府當時對外商投資的急切需求不謀而合。從1995年開始，在國家計委的主導之下，廣西來賓B電廠、成都自來水六廠及長沙電廠等幾個BOT試點項目相繼開展。2002年，北京市政府主導實施了北京市第十水廠BOT項目。這些項目雖然不是PPP模式與中國的第一次親密接觸，而且未竟全功，但因其規格之高、規模之大、影響之廣而在中國式PPP發展史上留下了濃墨重彩的一筆。盡管如此，以吸引外商投資為主要目的的項目操作理念，從前述項目啟動伊始，即已註定其所借用的PPP外衣難免會在中國遇到水土不服的困境。而摸著石頭過河的心態，也在很大程度上決定了與此相關的頂層設計難以推動及完成。事實上，國家計委一度啟動的BOT立法工作就因種種原因而最終陷於停頓。若幹試點項目無論成功與否，也沒能真正起到由點及面的示範效應。PPP模式在中國的第一輪發展浪潮，在幾個相關部委的幾份相關文件出臺之後，基本歸於平息。值得肯定的是，在該階段後期，建設部及各地建設行政主管部門開始在市政公用事業領域試水特許經營模式，合肥市王小郢汙水處理廠資產權益轉讓項目即為這一階段湧現出來的早期經典案例。在王小郢項目的運作過程當中，項目相關各方，包括中介咨詢機構，對中國式PPP的規範化、專業化及本土化進行了非常有益的嘗試，形成了相對成熟的項目結構及協議文本，為中國式PPP進入下一個發展階段奠定了良好的基礎。

2、第二階段：2004年至2013年——「黑貓白貓」的階段 2004年，建設部一馬當先，頒布並實施了《市政公用事業特許經營管理辦法》（下稱「126號令」），將特許經營的概念正式引入市政公用事業，並在城市供水、汙水處理及燃氣供應等領域發起大規模的項目實踐。各級地方政府也紛紛以126號令為模板，先後出臺了大量地方性法規、政府規章及政策性文件，用於引導和規範各自行政轄區範圍以內的特許經營項目開發。自此，中國式PPP進入第二輪發展浪潮。因其顯著的實用主義特征，我們稱之為「黑貓白貓」的階段。這一階段，計劃發展部門不再是PPP模式應用的唯一牽頭方或主導方，包括建設、交通、環保、國資等行業主管部門，以及地方政府在內的各路人馬紛紛披掛上陣。無論黑貓白貓，只要能夠順利捕獲「社會資本」這只精靈鼠，似乎就是好貓。中國的PPP項目雖然不再一味偏愛境外資本，但其單一的籌資導向並無實質性轉變。公私雙方之間，前者甩包袱，後者占市場的心態在很多項目裏都表現得十分明顯。公共產品或服務的交付效率、風險管控、社會及經濟效益這些PPP模式的重要內核，反而失去了自己應有的位置。也正因如此，中國式PPP的發展在這一階段的中後期遭遇反復，大量低價或非理性競標，乃至於國（資）進民（資）退的現象層出不窮。從現實角度出發，考慮到中國地方政府的施政偏好，以及不同性質的社會資本各自特有的利益訴求，發生上述情況還是可以理解的。無非是「黑貓白貓」的理念在PPP領域內的現實反映，亦在相當程度上揭示了PPP模式在中國的異化趨勢。即擱置頂層設計，一切以短線的實用價值優先。具體到微觀層面，中國式PPP則仍以籌集社會資金為導向，把政府缺錢的、做不好的公共產品或服務推向一個並不成熟的市場。至於項目中長期的發展、社會效益和經濟收益如何，則常常不是現任政府主管部門，甚至於投資人現任總經理的關註焦點。在此情形之下，即便有外部的財務及法律顧問參與其中，他們提出的專業意見通常也不為項目方所完全理解並接納。不可避免的，大量潛在風險在看似紅火的發展熱潮中逐步累積。時至今日，各地PPP項目當中已經陸續出現政府方或投資人怠於履約甚至違約的情況，並以前者居多。另一方面，「黑貓白貓」階段同時也是PPP模式在中國發展壯大的一個重要過程。供水及汙水處理行業的成功經驗，經過復製與改良，被用於更加綜合、開放和復雜的項目系統，而不再限於一個獨立的運作單元，項目參與主體和影響項目實施的因素也趨多元。這方面的經典案例有北京地鐵四號線和國家體育場兩個PPP項目。而廣泛、多元的項目實踐，反過來也促進了PPP理論體系的深化和發展。實踐與理論共識初步成型，政策法規框架、項目結構與合同範式在這個階段得到基本確立。

3、第三階段：2014年開始——規範化階段 作為中共十八大確定的落實「允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營」改革舉措的第一責任人，中國財政部從2013年底即已展開對PPP模式推廣工作的全面部署。2014年3月，財政部副部長王保安在政府和社會資本合作（PPP）培訓班上發表講話，對推廣PPP模式的原因、任務和方式予以系統闡述，並提出要從組織、立法和項目試點等三個層面大力推廣PPP模式。2014年5月，財政部政府和社會資本合作（PPP）工作領導小組正式設立。相比於財政部的令箭頻發，國家發改委也在今年5月份一口氣推出了80個鼓勵社會資本參與建設營運的示範項目，範圍涉及傳統基礎設施、信息基礎設施、清潔能源、油氣、煤化工、石化產業，且項目模式不局限於特許經營。最為引人註目的，則莫過於特許經營立法工作的重新啟動。據悉，《基礎設施和公用事業特許經營法（征求意見稿）》已由國家發改委法規司製訂完成，並已發業內廣泛征求修改意見。至此，PPP模式的製度化建設終於正式提上議事日程。2014年也因此被不少業內人士視為PPP模式在中國的發展元年。我們將今年及其以後的若幹年稱作中國式PPP的規範化發展階段，與其說是基於現狀的一個預測與展望，不如說是對PPP模式的最新倡導者做好頂層設計，補上重要一課的期待。

2、PPP模式普遍采用的特許經營製度可能導致壟斷 一方面，在PPP模式下，居高的投標成本和交易費用以及復雜的長期合同，導致很多規模較小的私營機構對PPP項目望而卻步，因此減少了政府部門對社會資本的選擇空間，也使招投標過程不能實現良好的競爭性。另一方面，PPP模式普遍采用的特許經營製度，實際上使中標的投資運營商獲得了一定程度的壟斷性，利益基本上能得到合同保障。這種缺乏競爭的環境在某些情況下會減弱私營機構降低成本、提高服務品質的動力。當然，PPP模式並不是產生壟斷性的必要條件，在單純的政府模式下，政府實際上也表現出壟斷性。

3、PPP項目復雜的交易結構可能降低效率 首先，在PPP項目中，通常需要多個獨立參與者通力合作，而多個參與者會導致整個項目的約束條件增加。其次，由於每個參與項目的商業機構都會在咨詢、會計和法律等方面產生支出，這部分支出會包括在投標價格中，從而傳導給公共部門。國外的經驗顯示，PPP市場越成熟，這部分成本就越低。例如，如果公共部門采用標準化的合同體系，可以為參與商業機構節省在項目盡職調查和評估過程中所產生的成本。同時，在評估增加的這部分交易成本時，也需要考慮PPP模式下通過風險分擔帶來的額外好處。再次，復雜的交易結構需要公共部門和私營機構建立與PPP模式相匹配的專業能力。現階段，國內相關方面的能力欠缺較為明顯，現狀的改善還需要較長時間。在這種情況下，政府部門過度依賴外部咨詢機構，會導致在項目開展過程中所積累的知識和經驗並沒有沈澱在公共部門內部，這又減緩了公共部門提升建設相關能力的進度。最後，交易結構的復雜性和眾多的參與方可能使項目溝通存在一定的障礙，特別是在未來發生一些不可預料的事件時，可能會在合同條款的爭議方面耗費過多時間。而且，即便在項目啟動的過程中，也可能存在公共部門內部意見不一致，或民眾和公共部門意見不一致的情況，這在一定程度上會降低效率。

4、PPP的長期合同缺乏足夠的靈活性 為了項目長期運行穩定，PPP合同可能會比較嚴格，靈活性不夠，公共部門或私營機構在起草合同的時候，很難將未來的變化充分地考慮進來，合同條款通常只考慮當前時點的情況，導致項目後期管理不能因時製宜，而只能遵照合同條款執行——哪怕這些條款已經不再能使項目生命周期的綜合成本最優化。解決合同靈活性和合理性的途徑有兩個方面：一是在項目前期就盡最大努力做好整個生命周期的規劃，通常，公共部門需要聘請具有豐富PPP項目經驗的咨詢機構對項目進行前期調查分析，確保參與方對項目需求有充分的理解，對項目的費用有可靠的預算，對風險有全面的評估並可以在公共部門和私營機構間實現最優分擔；同時，還要確保通過招投標過程得到具有競爭性的報價，當然這些前期工作勢必產生不菲的成本；二是在起草合同時保留適當的靈活性，這也必將增加成本，一方面是來自投資的不確定性增加而產生的風險溢價，另一方面是來自將來需要改變對私營機構的激勵機製而產生的或有支出。解決合同靈活性和合理性的成本，有可能降低項目投資者的投資回報率，防止出現過高的投資回報率。

5、公眾使用公共產品/公共服務的成本表面上可能提高 如果公共產品/公共服務由公共部門提供，由於公共部門的非營利性和不按全成本核算定價的特點，公眾所付出的直接使用費用較低。當然，世界上不存在免費午餐，低收費最終會表現為地方政府債務的累積或公共機構的虧損，也會通過其他渠道由公眾承擔相關成本，甚至潛在成本可能更高。在PPP模式的定價機製下，私營機構需要補償項目相關的全部成本並獲得合理水平的投資收益，對產品或服務進行市場化的定價，可能增加公眾的直接使用成本。如此，PPP合同中約定的定價機製可能是控製公共資源使用成本的一個手段，但定價機製的確定同樣困難，尤其在涉及多邊合作的PPP項目中，不僅需要考慮當地的發展水平、技術進步的趨勢，還需要考慮匯率等其他因素。

2、PPP項目競爭不充分 PPP項目競爭不充分，很多項目的競爭只是走過場。政府推廣PPP的目的在於轉換機製、提高效率，在準入競爭不充分甚至沒有競爭的情況下，地方政府為PPP項目付出的代價超過了傳統體製，造成了地方政府換屆後對社會投資人違約，也使有些地區對PPP產生了懷疑，認為PPP的效率是低的。

3、地方政府草率簽約、隨意違約現象普遍 地方政府草率簽約、隨意違約現象普遍。公務人員觀念轉變滯後，沒有商業意識也沒有把自己和社會投資主體放在平等地位，為違約付出了沈重代價。政府違約一方面破壞了投資人對政府的信心，另一方面在社會投資人減少服務的情況下遲早還要支付費用。比如政府未按合同向投資人及時支付汙水處理費，投資人據此減少甚至停止處理汙水，最終政府總是要支付費用的，可謂賠了夫人又折兵。

4、監管不到位，社會主體存在廣泛不誠信行為 監管不到位，社會主體存在廣泛不誠信行為。從過去十年到二十年的時間跨度看，在政府違約的情況下社會主體做PPP項目的回報水平仍然較高且公司高速發展，是非常奇怪的現象。這背後，有的社會主體拿到項目後脅迫政府提供額外條件，有的社會主體降低建設標準，有的社會主體運營過程中偷排，有的社會主體做大項目投資減少實際投資，等等。社會主體無利不起早無可厚非，只有在政府的監管之下才能把PPP做好。

5、金融工具缺失 金融工具缺失。國外的PPP項目多是采用項目融資的方式，也就是以項目本身為信用支撐獲得金融機構融資，不需要股東提供擔保，債務不進入股東的資產負債表。中國的PPP項目基本都是在股東擔保前提下完成融資的，項目融資只是少數銀行和少數投資人的事，當企業負債率較高的時會限製PPP的發展。在中國地方政府和國企杠桿率普遍很高的情況下，這個矛盾更為突出。

6、中介組織未能發揮應有的作用 中介組織未能發揮應有的作用。發達國家做PPP項目聘請顧問是一種慣例，在聘請顧問時最重視的是他們的經驗。中國為PPP項目聘請中介機構的做法沒有普及，很多地區喜歡找些參考文件後自己學著做，醫學院的學生和醫生是兩碼事，看點參考資料甚至還達不到醫學院畢業生的水平更當不了醫生。這種做法好似節約了前期費用，實則造成了大量遺留問題，甚至直接導致了PPP項目的失敗。即使聘請了中介機構，很多地區的做法也很不科學。有的地區要求中介機構必須進入當地政府部門製定的中介機構名錄系統才能為當地服務，而實際上中國這麽大很多中介機構根本不知道這個系統的存在；有的要求PPP的咨詢機構要具備工程招標資格或其它什麽資質而這些資質與PPP運作沒有任何關系；有的地區要求咨詢機構要提前在當地進行非常復雜的註冊致使很多中介機構在獲得項目信息後來不及完成註冊工作；有的地區要求中介機構提供各種證件和合同的原件而中介機構無法同時向兩個以上地區提供，導致只能放棄一些項目；有的地區請咨詢公司時在固定價格的前提下從他們自己的系統裏抓鬮；有的地區選擇咨詢公司主要看價格，結果很難聘請到經驗豐富的咨詢公司，等等現象不一而足。從長遠看，這些做法違背市場規律，PPP的經驗教訓未能被有效推廣應用，重復交學費造成了很大的社會浪費，不利於轉變經濟發展方式的實現。

1.項目識別階段 識別階段是PPP項目的起始階段，這一階段更多的是判斷，即判斷一個項目是否適合采用PPP模式。這種判斷從PPP項目的計劃到論證，從財政部門、行業主管到社會資本，都需要判斷項目本身與PPP模式的契合度。如果兩者間的契合度比擬低，那就沒必要再花太多精力去硬套PPP模式。識別時，首先要通過總結近期相關領域PPP項目的實施情況，判斷該行業開展趨勢；其次要對項目識別階段的一些定義、概念中易於產生分歧之處進展解惑，防止錯誤理解和使用PPP模式；最後落實到執行層面，當一個項目經過初步判斷具有使用PPP模式的條件和根底後，那接下來應當由誰來推動相關工作，使項目順利進入準備階段？這也是本階段需要明確的重要問題之一。

2.項目準備階段 在項目準備階段，需要進展實施方案編製、物有所值評價和財政承受能力論證等文件。其中，物有所值評價是為了解決項目「能不能」采用PPP模式完成的問題，而財政承受能力論證如此主要是為了限製政府盲目上項目，減輕政府負債。財政部《關於進一步做好政府和社會資本合作項目示工作的通知》（財金[2015]57號]發布後，全國各省各縣市為爭取自己的項目進入PPP示項目庫，通常都會聘請PPP專業咨詢公司開展項目準備階段的咨詢工作，其中主要的咨詢服務容即為實施方案、物有所值評價和財政承受能力論證等編製工作。采購階段采購方式采購方式通常由所在地財政部門最終確定。批準了實施方案，就相當於批準了項目的采購方式。

3.采購流程階段 1）是否必須資格預審。依照《政府和社會資本合作項目政府采購管理方法》第五條規定："PPP項目采購應當實行資格預審。項目實施機構應當根據項目需要準備資格預審文件，發布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現充分競爭」。這裏的「應當」是強製性規，等同於「必須」，所以PPP項目采購必須實行資格預審。（2）資格預審具體流程。資格預審公告發布媒介。資格預審公告應當在省級以上人民政府財政部門指定的政府采購信息發布媒體上發布。資格預審公告容。項目授權主體、項目實施機構和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯合體參與、是否限定參與競爭的合格社會資本的數量與限定方法和標準，以與社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點。資格預審評審小組。項目實施機構、代理機構應成立評審小組，負責PPP項目采購的資格預審和評審工作。評審小組由項目實施機構代表和評審專家共5人以上單數組成，其中評審專家人數不得少於成員總數的2/3。評審專家可由項目實施機構自行選定，但至少包含1名財務專家和1名法律專家。項目實施機構代表不得以評審專家身份參加項目評審。資格預審結果。有3家以上社會資本通過資格預審的，可繼續開展采購文件準備工作；通過不足3家的，應在調整資格預審公告容後重新組織資格預審；重新資格預審後仍不足3家合格的，可依法變更采購方式。（3）競爭性磋商采購。只有一家供應商符合要求如何處理：根照《財政部關於政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行方法有關問題的補充通知》，采用競爭性磋商方式的政府購置服務項目（含政府和社會資本合作項目），符合要求的供應商（社會資本）只有2家的，采購活動可繼續進展；符合要求的供應商（社會資本〕只有1家的，采購人（實施機構〕或代理機構應終止並重新開展采購。（4）競爭性碰商供應商由采購人、評審專家分別推薦的，專家推薦意見需公告。需註意的是，專家推薦意見要在成交階段發布。

4、執行階段 項目執行階段是指通過采購階段選定社會資本後，PPP項目協議正式簽署完成後的階段，這一階段標誌著PPP項目進入實質運行階段。在實踐中，很多業人士認為，項目執行階段的核心是項目實施管理，如果把PPP項目采購視為一場婚姻的話，那麽對於PPP項目而言，更重要的是如何經營好這段婚姻。因此，項目執行階段實施管理是保證項目後期穩定運營的有效途徑，穩定運營才是判斷PPP項目成功與否的關鍵。在漫長的「婚姻」中，我們無法預期會發生的全部問題，但我們需要做到的是讓PPP項目漫長生命周期中的一切核心問題均有章可循。

5、移交階段 根據對PPP項目運作理解程度的不同，業界對於「移交」形式定義的理解還存在一定差異，字面上容易理解為PPP項目執行完畢（特許經營期滿）後項目資產的移交。財政部《政府和社會資本合作橫式操作指南（試行）（財金「2014」113號文）中明確指出了「移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交兩個階段」。除113號文規定外，假設PPP項目采取TOT[Transfer-Operate-Transfer，移交-運營-移交）運作模式，項目開始前的第一T也應屬於移交階段的國。即PPP項目移交階段的移交圍包括「期前啟動移交」、「提前終止移交」和「期滿終止移交」。而從移交方式上看，又包括了「無償移交」和「有償移交」兩種。