當佛山市的施工隊在雨季來臨前搶工修復近100公里排水管道，當上海啟動750公里燃氣管道更新改造攻堅，當重慶規劃改造2500公里排水管網——中國城市基礎設施正在經歷一場從"面子"到"里子"的深刻變革。這不是簡單的修修補補，而是關乎城市安全韌性、關乎民生福祉、關乎新型城鎮化質量的系統性工程。站在"十四五"收官與"十五五"謀劃的關鍵節點，中研普華產業研究院發布的《2025年版城市基礎設施產業規劃專項研究報告》，為我們揭示了這場變革背后的邏輯、路徑與機遇。
一、政策強音：從"里子工程"到"安全韌性"的戰略升維
城市基礎設施的政策語境正在發生根本性轉變。過去，我們習慣于將基礎設施視為城市發展的"背景板";如今，它已成為國家戰略的"主戰場"。這種轉變在2024-2025年的政策密集出臺中體現得尤為明顯。
2024年12月，國務院印發《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》，明確提出"實施城市更新和安全韌性提升行動"。這份文件的分量在于，它將城市基礎設施從單純的建設范疇，提升到了"安全韌性"的戰略高度。文件特別強調，要加大中央財政性建設資金對城市燃氣管道等老化更新改造、城市排水防澇、超大特大城市"平急兩用"公共基礎設施建設的支持力度。
更具標志性的是，2024年12月5日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布《關于推進新型城市基礎設施建設打造韌性城市的意見》。這是首份以"韌性城市"為核心主題的高規格文件，標志著我國城市基礎設施建設正式進入"韌性時代"。文件提出的要求極具針對性：強化燃氣泄漏智能化監控，落實居民加壓調蓄設施防淹和安全防護措施，加強對城市橋梁、隧道等設施的安全運行監測，統籌管網與水網、防洪與排澇，推動地下設施、城市軌道交通及其連接通道等重點設施排水防澇能力提升。
中研普華產業研究院在《2025-2030年中國基礎設施建設行業發展分析及投資戰略預測報告》中指出，這種政策導向的轉變絕非偶然。隨著我國城鎮化率突破65%，城市發展已從增量擴張階段進入存量提質階段。過去"重地上輕地下""重建設輕運維"的發展模式積累了大量隱患，燃氣管道老化、城市內澇、供水管網漏損等問題日益凸顯。據有關方面預計，未來五年需要改造的城市燃氣、供排水、供熱等各類管網總量將近60萬公里，投資總需求約4萬億元。這一龐大的存量更新需求，構成了城市基礎設施產業未來十年的核心增長極。
面對萬億級的資金需求，傳統的財政投入模式已難以為繼。2025年，國家創新性地構建了"超長期特別國債+中央預算內投資+地方政府專項債"的多元化資金保障體系，為城市基礎設施產業注入了前所未有的資金活水。
超長期特別國債成為"重頭戲"。 2025年，國家發行超長期特別國債規模達1.3萬億元，重點投向國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設("兩重"領域)。在城市基礎設施領域，這筆資金主要支持城市地下管網及設施建設改造。據國家發展改革委披露，2024年以來，僅城市地下管網建設改造就已安排超長期特別國債資金超過2900億元。這種超長期限(20年、30年、50年)的國債資金，與基礎設施項目的長周期特性高度匹配，有效緩解了地方政府的短期償債壓力。
中央預算內投資設立"城市更新專項"。 2025年，中央預算內投資擬安排7350億元，并專門設立城市更新專項，支持城市更新相關公益性基礎設施和公共服務設施建設。這一專項在已支持城鎮老舊小區改造、城中村改造等項目的基礎上，進一步擴圍支持城市危舊住房、老舊街區(廠區)轉型提質等工程。根據計劃，這筆資金將于2025年6月底前下達，體現了國家推動城市更新的緊迫感和決心。
地方政府專項債持續發力。 2025年，地方政府專項債發行規模預計達4.4萬億元，比2024年增加5000億元。專項債的資金投向明確包括城市更新、保障性住房建設、市政基礎設施改造等領域。與中央資金形成互補，專項債要求項目具備一定收益，能夠實現融資與收益的自身平衡，這倒逼地方政府在項目謀劃時更加注重運營效率和可持續性。
中研普華產業研究院在《2025-2030年中國城市更新行業全景調研與發展戰略研究咨詢報告》中分析，這種"中央資金保基本、專項債擴投資、國債促戰略"的資金組合，既體現了財政政策的精準發力，也為不同類型、不同收益水平的基礎設施項目提供了差異化的資金解決方案。對于純公益性的項目，可優先申請中央預算內資金;對于具有戰略意義的長周期項目，超長期特別國債是最佳選擇;對于有穩定現金流的項目，則可通過專項債實現市場化融資。
三、技術賦能：從"傳統基建"到"智慧韌性"的范式革命
城市基礎設施的升級不僅是資金的投入，更是技術的革新。2025年，以物聯網、大數據、人工智能為代表的新一代信息技術，正在與城市基礎設施深度融合，催生出一個全新的產業賽道——智慧城市基礎設施。
城市生命線工程成為建設重點。 根據政策部署，在地級及以上城市全面實施城市生命線工程，推動地下管網、橋梁隧道、窨井蓋等完善配套物聯智能感知設備加裝和更新，并配套搭建監測物聯網。這意味著，未來的城市基礎設施將具備"感知—傳輸—分析—預警—處置"的全鏈條智能化能力。以燃氣管道為例，通過安裝智能物聯感知設備，可以實現對燃氣泄漏的實時監控和精準定位，將事故預防關口前移，從"被動應對"轉向"主動預防"。
智慧燈桿成為城市物聯網的核心載體。 2025年的智慧燈桿建設呈現出"大規模、綜合性"的鮮明特征。除了基本的照明功能外，5G基站、視頻監控、環境監測、信息發布、充電樁等功能已成為標配。在某些城市的項目中，智慧燈桿還集成了車路協同設備(RSU)，成為智能網聯汽車試點的重要基礎設施。這種"一桿多用"的模式，不僅節約了城市空間資源，更構建起了城市級的高速全光低時延算力網絡，為智慧城市的全面感知提供了基礎支撐。
CIM平臺(城市信息模型)推動全生命周期管理。 廣州等先進城市已建成全國首個CIM基礎平臺，形成全市域7434平方公里的三維地形地貌和城市建筑白模，匯聚"多規合一"、"四標四實"等多源異構數據。基于CIM平臺，可以實現工程建設項目審批、規劃審查、建筑設計方案審查、施工圖審查、竣工驗收備案等全流程的三維數字化輔助報審，推動城市基礎設施從規劃、建設到運維的全生命周期數字化管理。
中研普華產業研究院在《2025-2030年中國智慧城市基礎設施建設行業市場深度調研及投資戰略規劃研究報告》中預測，隨著"雙智"試點(智慧城市基礎設施與智能網聯汽車協同發展)的深入推進，城市基礎設施將與智能交通、智慧能源、數字政務等領域實現更深度的融合，形成一個萬億級的智慧基礎設施產業生態。
在城市基礎設施建設如火如荼的同時，如何盤活存量資產、形成投資良性循環，成為制約行業可持續發展的關鍵瓶頸。2025年，基礎設施領域不動產投資信托基金(REITs)的擴圍，為這一難題提供了創新性的解決方案。
城市更新設施首次納入REITs發行范圍。 2025年12月，國家發展改革委辦公廳印發《基礎設施領域不動產投資信托基金(REITs)項目行業范圍清單(2025年版)》，首次將城市更新設施作為獨立的行業門類納入發行范圍。這一政策突破的意義在于，它為城市更新項目提供了有效的退出路徑，構建起"投資—建設—運營—退出—再投資"的良性循環。對于那些投資規模大、回收周期長、現金流穩定的城市更新項目，通過發行REITs可以實現存量資產的價值變現，釋放沉淀資本用于新的項目建設。
深圳率先探索"REITs+"組合融資模式。作為REITs規模居全國前列的城市，深圳出臺了十八條措施持續創新基礎設施投融資機制。這些措施包括：支持金融機構創新"REITs+"組合融資工具，支持政府投資重大基礎設施項目以發行基礎設施REITs為導向編制投融資方案，研究設立政府主導、市場化運作的基礎設施REITs產業投資基金等。深圳還積極爭取國家支持，在城市軌道交通、綜合管廊、重大科技基礎設施等領域先行先試發行基礎設施REITs。
REITs與PPP新機制、特許經營模式形成政策合力。 2025年，政府和社會資本合作(PPP)新機制全面落地，明確采取特許經營模式，規范實施政府和社會資本合作。對于市場化程度較高、經營屬性較強的基礎設施項目，充分發揮市場機制作用;對于回報水平適中、社會資本具有投資意愿的領域，則通過PPP新機制、REITs等工具撬動社會資本參與。這種"政府引導、市場運作"的多元化投融資模式，正在重塑城市基礎設施產業的生態格局。
中研普華產業研究院在《2024-2029年城市基礎設施行業并購重組機會及投融資戰略研究咨詢報告》中提醒，雖然REITs等創新工具為行業帶來了新的機遇，但也對項目的運營效率、收益穩定性提出了更高要求。原始權益人需要建立健全的治理結構和信息披露機制，確保底層資產的質量和現金流的可持續性。同時，地方政府在謀劃項目時，應充分考慮未來的退出路徑，以終為始地設計投融資方案。
五、"十五五"前瞻：構建宜居韌性智慧城市的新圖景
展望"十五五"時期，城市基礎設施產業將迎來從"有沒有"到"好不好"、從"粗放式"到"精細化"、從"單點建設"到"系統集成"的全面轉型。基于中研普華產業研究院的深度研究，我們提出以下戰略建議：
在規劃理念上，樹立"全生命周期"和"系統觀念"。城市基礎設施規劃不應局限于單個項目或單一領域，而應從城市整體安全韌性的高度進行系統謀劃。中研普華建議，在"十五五"規劃編制中，應充分開展市場調研和可行性研究，將地下管網改造、海綿城市建設、應急避難場所建設、智慧市政設施等統籌考慮，避免"頭痛醫頭、腳痛醫腳"的碎片化建設。同時，要注重項目的前期論證和后期運維，確保基礎設施建得好、用得住、管得好。
在技術路徑上，推進"綠色低碳"與"數字智能"雙輪驅動。 "雙碳"目標下，城市基礎設施的節能減排潛力巨大。無論是供熱管網的保溫改造、供水管網的漏損控制，還是路燈系統的節能升級、污水處理的能源回收，都蘊含著巨大的綠色投資機會。同時，要加快數字技術與基礎設施的深度融合，推動BIM(建筑信息模型)技術在市政工程中的應用，建設城市運行管理服務平臺，實現城市基礎設施的"一網統管"。
在投融資模式上，創新"多元化"和"可持續"機制。面對龐大的資金需求，僅靠政府投入遠遠不夠。中研普華建議，應積極探索"專項債+市場化融資""特許經營+可行性缺口補助""REITs+產業投資基金"等組合模式，充分發揮政策性銀行、商業銀行、保險資金、社會資本等各方力量。特別是對于有一定收益的準公益性項目，要通過合理的價格機制、資源補償機制、運營補貼機制，保障社會資本的合理回報，激發市場活力。
在風險管控上，建立"全鏈條"和"動態化"管理體系。城市基礎設施涉及公共安全，風險管控至關重要。要建立健全從規劃、設計、施工、驗收到運維、退役的全鏈條質量安全管理體系，強化對燃氣、橋梁、隧道等重點設施的安全監測和隱患排查。同時，要運用大數據、人工智能等技術，建立城市基礎設施安全風險預警平臺，實現風險的早發現、早預警、早處置。
結語：在"里子"工程中彰顯城市治理的"面子"
城市基礎設施是城市的"里子"，卻也是城市治理水平的"面子"。當燃氣管道不再泄漏，當城市不再"看海"，當橋梁隧道安全可控，當市政服務智慧便捷——這些看似平常的"小確幸"，實則是城市高質量發展最堅實的底座。
中研普華依托專業數據研究體系，對行業海量信息進行系統性收集、整理、深度挖掘和精準解析，致力于為各類客戶提供定制化數據解決方案及戰略決策支持服務。通過科學的分析模型與行業洞察體系，我們助力合作方有效控制投資風險，優化運營成本結構，發掘潛在商機，持續提升企業市場競爭力。
若希望獲取更多行業前沿洞察與專業研究成果，可參閱中研普華產業研究院最新發布的《2025年版城市基礎設施產業規劃專項研究報告》，該報告基于全球視野與本土實踐，為企業戰略布局提供權威參考依據。
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