【開篇：一個時代的轉折】
2025年4月，當財政部與住建部聯合發布《關于開展2025年度中央財政支持實施城市更新行動的通知》時，一個清晰的信號正在釋放：中國城市更新正式告別"青春期"，全面邁入以存量提質改造和增量結構調整并重的"成熟期"。這不是簡單的政策延續，而是一場關乎城市命運的系統性變革。
作為中研普華產業研究院的資深咨詢師，我們在過去五年持續跟蹤城市更新產業的發展脈絡，親歷了從"十四五"的破題探索到"十五五"的戰略升維。今天，我想用最樸實的語言，和您聊聊這個正在重塑中國城市發展格局的萬億級賽道。
一、戰略定位的躍遷：從"舊城改造"到"綜合性、系統性戰略行動"
1.1 頂層設計的"立柱架梁"
2025年是中國城市更新政策體系的"立柱架梁"之年。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于持續推進城市更新行動的意見》，首次從最高規格明確了城市更新的戰略定位——這不是單一的工程項目，而是推動城市高質量發展的"綜合性、系統性戰略行動"。
中研普華產業研究院在《2025-2030年城市更新產業深度調研及未來發展現狀趨勢預測報告》中指出，這一戰略定位的轉變，標志著我國城鎮化正式告別以大規模增量建設為主的傳統模式。正如中國建筑學會副理事長曹嘉明所言："以往舊城改造的概念是拆舊翻新，而現在是綜合性、系統性來思考城市問題。核心區別是目標從'土地增值'變為'系統優化'，舊改是房地產開發邏輯，更新是城市治理邏輯。"
1.2 "十五五"規劃的戰略錨定
更值得關注的是，"十五五"規劃綱要首次將"大力實施城市更新"寫入國家中長期發展規劃，確立了其在現代化建設全局中的戰略定位。規劃明確提出：到2030年，城市更新體制機制健全，開發建設方式轉型初顯成效，安全根基穩固，服務效能提升，人居環境改善，經濟業態多元，文化遺產有效保護，城市成為高品質生活空間。
中研普華的研究團隊認為，這一戰略錨定意味著城市更新將從"輔助性工程"升級為"戰略性抓手"，深度融入城市經濟轉型與治理現代化進程。面向"十五五"，城市更新的戰略地位進一步凸顯，成為落實重大區域戰略的空間實施路徑。
二、政策體系的全面發力：多管齊下的制度構建
2.1 中央層面的密集部署
2025年以來，中央圍繞城市更新作出了一系列緊密銜接的戰略部署。從年初的國務院常務會議到時隔十年再度召開的中央城市工作會議，再到年末的中央經濟工作會議，高層會議對城市更新的關注達到了前所未有的高度。
中研普華產業研究院的政策研究團隊梳理發現，2025年城市更新政策呈現三大特征：
第一，方法論的根本轉型。 政策反復強調"先體檢、后更新"的鐵律，這意味著過去基于主觀判斷和土地財政驅動的"項目制"更新，正式讓位于以問題為導向、以數據為支撐的"診斷治療式"更新。
第二，工作內涵的全面拓展。 頂層設計將更新內涵從"老舊小區改造"這一熱點，系統拓展至"好房子、好小區、好社區、好城區"的"四好"建設鏈條，形成了全維度、全生命周期的更新任務體系。
第三，資金保障的多元創新。 2025年中央預算內投資專門設立城市更新專項，支持范圍擴圍至城市危舊住房、老舊街區(廠區)轉型提質等工程。國開行2025年向城市更新領域發放的貸款重點支持了城鎮老舊小區整治改造、老舊街區廠區更新改造、城市基礎設施建設改造等領域。
2.2 地方實踐的百花齊放
在中央頂層設計的指引下，各地政府結合自身稟賦，展開了路徑各異但內核統一的生動實踐。
深圳模式： 2025年4月，《關于規范城市更新實施工作的若干意見》正式施行，首次提出建立"房票"制度，探索補償安置多元化路徑，同時審慎新增更新單元計劃，優化規劃與調控。
蘇州模式： 《蘇州市城市更新條例》作為江蘇省首部城市更新地方性法規正式實施，系統構建了"城市體檢—專項規劃—項目庫—年度計劃—項目實施—效果評估"全流程更新機制。
杭州模式： 《杭州市城市更新專項規劃(2024—2035年)》獲批，這是浙江省首部獲批的市級更新專項規劃，在全市劃定95個市級更新片區，推行一體化統籌。
中研普華產業研究院在《城市更新產業政府戰略管理與區域發展戰略研究咨詢報告》中指出，這些地方實踐的共同內核是：以人民為中心，以安全為底線，以可持續為目標。城市更新已從局部的、分散的"項目改造"，全面升維為關乎城市長遠競爭力的系統性戰略行動。
3.1 市場邏輯的深刻變革
"十五五"規劃對建筑業的表述發生了根本性轉變："高質量發展"出現頻次顯著增加，"智能建造"首次獨立成節，"綠色建筑"貫穿所有相關章節。這不是微調，而是行業游戲規則的徹底重寫。
中研普華產業研究院的研究表明，傳統的"招標-施工"模式正在被"投資-建設-運營一體化"模式取代。在北京某區的典型案例中，3.2平方公里老舊片區改造，政府不再單獨招標施工企業，而是尋找"城市合伙人"。中標方需要提供從規劃設計、投資融資、工程建設到產業導入、長期運營的全周期解決方案。
這種模式下，建筑企業的角色正在發生顛覆性轉變：從"施工方"躍遷為"城市合伙人"。這要求企業具備規劃咨詢能力、金融運作能力、產業整合能力、長期運營能力。但回報也是豐厚的：全周期內部收益率可達傳統施工業務的數倍。
3.2 細分賽道的價值分化
中研普華產業研究院通過大量項目調研發現，城市更新產業內部正在出現顯著的價值分化：
老舊小區改造賽道： 作為民生底線工程，依然是政策支持力度最大的領域。2025年全國計劃將2000年前建成的小區全部納入改造范圍，重點改造水電氣路網、加裝電梯、完善消防設施、推進適老化改造。
老舊街區(廠區)轉型賽道： 更注重功能轉換、業態升級、活力提升。以市場化方式盤活利用閑置低效廠區、廠房和設施，更新改造約1500個老舊街區廠區，成為產業投資的新熱點。
城中村改造賽道： 通過拆除新建、整治提升或拆整結合的方式，消除安全隱患，改善居住條件和生態環境。2023年以來，全國已啟動超5000個城中村改造項目。
歷史文化保護賽道： 落實"老城不能再拆"要求，加強文化遺產保護，保護傳承歷史文化，成為城市更新的"靈魂工程"。
四、區域發展的差異化路徑：因地制宜的戰略選擇
4.1 超大特大城市的引領作用
在2025年度中央財政支持實施城市更新行動的評選中，名單在延續對超大特大城市支持的基礎上，首次將蕪湖、宜昌等高能級三四線城市納入。這一變化釋放了什么信號?
中研普華產業研究院認為，超大特大城市依然是城市更新的主戰場，但其角色正在從"示范引領"轉向"模式輸出"。以上海為例，從黃浦江和蘇州河的濱水空間實現公共化轉型，到舊里弄、老街區的改造更新，上海以"傳承不泥古、創新不離根"的智慧，構建出"人民性、系統性、可持續性"的城市更新范式。
2025年9月，上海在全市范圍劃定40個商務單元，首批啟動10個試點單元，首次對商務樓宇進行大規模更新。首批試點包括小陸家嘴、虹橋商務區、蘇河灣等，首次把視角從單體建筑轉向區域整體，強調功能混合與差異化定位。
4.2 三四線城市的差異化機遇
將資源和支持范圍從少數高能級城市擴展到更多區域節點型城市，旨在促進不同規模城市的協調發展。中研普華產業研究院在調研中發現，許多三四線城市擁有非常優越的稟賦，但面臨理念轉變和業態規劃的挑戰。
以入選第二批支持名單的宜賓為例，宜賓李莊古鎮是《中國建筑史》的誕生地，充分挖掘在地核心價值，圍繞其進行各個維度的升級轉型，強調"因地制宜"與綜合效益，是三四線城市城市更新的可行路徑。
中研普華的研究團隊建議，三四線城市應當從開發思維轉向運營思維，借鑒國際先進經驗，實現高質量發展。城市更新不是做加法，而是如何高質量發展，應當注重"因地制宜"與綜合效益的統一。
站在2025年的時間節點回望，城市更新已經從"有沒有"走向"好不好"，從"單體改造"走向"系統煥新"，從"項目制"走向"戰略行動"。這不是終點，而是一場沒有終點的城市進化。
中研普華依托專業數據研究體系，對行業海量信息進行系統性收集、整理、深度挖掘和精準解析，致力于為各類客戶提供定制化數據解決方案及戰略決策支持服務。通過科學的分析模型與行業洞察體系，我們助力合作方有效控制投資風險，優化運營成本結構，發掘潛在商機，持續提升企業市場競爭力。
若希望獲取更多行業前沿洞察與專業研究成果，可參閱中研普華產業研究院最新發布的《2025-2030年版城市更新產業政府戰略管理與區域發展戰略研究咨詢報告》，該報告基于全球視野與本土實踐，為企業戰略布局提供權威參考依據。
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