2026城中村改造產業：資源枯竭型城市與收縮型城市

當財政部與住房城鄉建設部聯合發文，宣布2026年中央財政將繼續以最高數十億元的定額補助支持部分城市實施城市更新行動，一場圍繞“不超過15個名額”的激烈城市競逐悄然拉開序幕;當“城中村改造政策支持范圍擴至近300個地級及以上城市”的消息登上各大財經媒體頭條，標志著這場關乎數億人居住環境改善、數萬億投資拉動的宏大工程，正從少數超大特大城市向全國地級市全面鋪開;當廣州坑口村城中村改造項目安置房用地正式獲批、上海顧村老鎮1094戶居民喬遷進程加快、北京豐臺太平橋“王炸”宅地以數十億起始價啟動預申請——2026年春季的這組政策與項目進展剪影，精準地捕捉了中國城中村改造產業在“十五五”開局之年所面臨的戰略機遇與深刻變局：一邊是中央財政資金以“競爭性選拔”方式精準滴灌，引導城市從“攤大餅”式擴張轉向“繡花式”更新;另一邊則是政策支持范圍的空前擴大，讓近三百個地級市獲得了參與這場城市品質革命的“入場券”;一邊是廣州、上海、北京等一線城市在“安置先行”、“拆整結合”、“凈地出讓”等新模式上持續探索，為全國提供可復制的經驗樣本;另一邊則是大量曾因資金鏈斷裂而停滯的舊改項目在政策春風下重啟建設，重燃萬千家庭的“安居夢”。 這些看似分散的動向，共同指向一個核心命題：在中國城鎮化從“快速增長期”轉向“穩定發展期”、城市發展從“大規模增量擴張”轉向“存量提質增效”的歷史性拐點上，城中村改造——這個曾長期被視為“拆遷難題”和“地產項目”、如今正站在民生改善、經濟增長與城市轉型交匯點的系統性工程——其發展邏輯正在發生根本性重構。它不再是一個可以依靠“大拆大建”和“土地財政”就能簡單推進的領域，而是演變為一個深度融合了 “民生保障、產業導入、生態修復、文化傳承與治理創新” 的 “多目標、可持續、高質量”的城市綜合更新行動。因此，一份旨在指導2026-2030年發展的《城中村改造產業政府戰略管理與區域發展戰略研究咨詢報告》，其核心使命已遠超越為地方住建部門提供一份拆遷計劃或項目清單。它必須是一部能夠幫助各級地方政府回答三個時代之問的 “系統性戰略決策支持系統” ：第一，在“房地產發展新模式”與“高質量發展”要求下，本區域的城中村改造如何從“解決住房短缺”升級為“推動城市結構優化、功能完善、品質提升”的綜合性戰略抓手?第二，面對“資金平衡壓力”與“多元利益訴求”的復雜挑戰，政府如何引導項目從“開發商主導、房地產化”的舊模式，轉向以“政府主導、公共利益優先、市場化運作”為核心的“可持續新模式”?第三，在“全國近300城同題競賽”的背景下，如何避免“千村一面”的低水平重復，打造符合本地實際、彰顯特色風貌、能夠真正實現“留改拆”平衡、產城人融合的區域性城市更新典范?這份報告的價值，將直接決定一個區域的城市更新是繼續在“拆不動、賠不起、玩不轉”的困境中徘徊，還是能系統性地破題，將其鍛造為驅動城市能級躍升的 “新質城市競爭力” 與 “美好生活示范區” 。

一、現狀透視：在“政策東風”與“實施困境”交織下的產業“三重壓力”與“三大機遇”

“十四五”收官與“十五五”開局之交，中國城中村改造產業在中央城市工作會議定調、專項借款與財政補助等強力政策工具支持下，迎來了規模空前、力度空前的戰略窗口期。然而，空前力度的政策支持無法掩蓋項目實施層面長期存在的深層矛盾與全新挑戰。中研普華在《中國城中村改造深度發展研究與“十五五”投資戰略規劃》中指出，當前產業正同時承受著“資金平衡難、利益協調難、持續運營難”的三重壓力，但也面臨著“政策工具箱完善、實施路徑多元化、發展理念升維”的三大歷史性機遇。 壓力與機遇的復雜交織，構成了“十五五”時期產業發展的基本底色。

壓力一：從“地產驅動”到“公益優先”轉型中的“資金平衡困境”。

過去，城中村改造很大程度上依賴于“土地出讓收入覆蓋改造成本”的房地產化模式。然而，隨著房地產市場進入深度調整期，土地市場分化加劇，單純依靠商品房開發銷售來回籠資金的模式在許多城市難以為繼。同時，新模式要求“安置先行”、提高公益性設施配比、保留歷史文化記憶，這些都顯著增加了直接成本、拉長了資金回報周期。盡管有專項借款、財政補助、專項債等政策金融工具支持，但如何構建一個不依賴土地財政、能夠覆蓋長期運營維護成本的可持續資金平衡方案，成為橫亙在大多數項目面前的“第一道坎”。廣州部分舊改項目因原主體資金鏈斷裂而停滯，正是這一困境的縮影。

壓力二：多元主體復雜訴求下的“利益協調與治理挑戰”。

城中村改造涉及原村民、村集體、租戶、市場主體、地方政府等多方利益主體，訴求多元且時常沖突。村民不僅關注貨幣補償或安置房面積，更關注集體經濟發展、長期生計保障;大量外來租戶面臨居住成本上升與搬遷壓力;市場主體在利潤訴求與公益要求間尋求平衡;地方政府則需統籌民生改善、城市發展、財政可持續與社會穩定。如何設計公平合理的補償安置方案(如貨幣化安置與實物安置結合)，如何保障所有相關群體的合法權益，如何構建貫穿項目全周期的透明化溝通與協商機制，是對地方政府治理能力的極大考驗。自然資源部與住建部聯合推廣的“高效辦成一件事”等經驗，正是為了破解審批與協調效率的難題。

壓力三：從“建設交付”到“長效運營”跨越中的“可持續發展焦慮”。

改造完成、居民回遷，遠非項目的終點，而是新一輪挑戰的起點。新建的大型社區如何避免淪為新的“睡城”?配建的大量商業、產業空間如何成功招商、避免空置?植入的公共文化設施、公園綠地如何高效運營維護?改造中保留的歷史建筑、街巷肌理如何活化利用、真正融入現代生活?這要求改造主體必須具備從“開發商”到“城市運營商”的能力躍遷，從一次性開發銷售轉向對資產和社區的長期持有、運營與服務。許多項目在轟轟烈烈的建設期后，因缺乏產業導入和運營能力而陷入沉寂，無法實現預期的社會與經濟價值。

與此同時，三大機遇窗口正在打開：

機遇一：從中央到地方，多層次、立體化的政策與金融支持體系空前完善。 2026年中央財政繼續以競爭性方式支持城市更新，且支持范圍從“超大特大城市”放寬至所有“地級及以上城市”，體現了國家層面推動城市高質量發展的堅定決心與資源傾斜。同時，專項借款、專項債券、稅費優惠、商業銀行貸款等金融工具組合拳，為項目啟動提供了前所未有的資金保障。政策支持范圍的擴大，意味著更多城市能獲得“入場券”，結合本地實際探索差異化更新路徑。

機遇二：“留改拆”并舉與“分類施策”成為共識，實施路徑更加多元精細。 “一刀切”的大拆大建已成過去式。廣州石牌村采取“大部分保留整治、小部分拆除新建”的“拆整結合”模式，為歷史底蘊深厚、建筑情況復雜的城中村提供了新思路。北京、成都等地出臺的條例明確鼓勵改造提升、保護利用、綜合更新等多種模式。這種精細化、差異化的政策導向，為在改造中保護城市記憶、降低社會成本、實現有機更新開辟了廣闊空間。

機遇三：發展目標從“物理空間再造”升維為“城市功能與活力重生”。 今天的城中村改造，不再僅僅是蓋新樓、修新路，而是被賦予了拉動投資、促進消費、改善民生、優化空間結構、提升治理水平等多重目標。它被視為構建房地產發展新模式、促進“房地產止跌回穩”的關鍵舉措，也是推動“投資和消費相結合”、“投資于物和投資于人相結合”的重要抓手。目標的多元化和高階化，倒逼項目規劃必須更具前瞻性和綜合性，也為導入新產業、新功能、新業態創造了戰略機遇。

二、戰略升維：政府角色從“拆遷主導者”到“城市有機更新總設計師”的根本性轉變

面對上述復雜局面，傳統的政府角色——定規劃、搞拆遷、賣土地——已無法適應新時代要求。“十五五”時期，地方政府需要完成從“拆遷主導者”和“土地經營者”向“城市有機更新總設計師”、“公共利益守護者”和“可持續運營規則制定者”的角色升維。這一轉變具體體現在三個層面：

層面一：從“項目思維”到“片區統籌思維”，規劃理念的迭代。

政府必須超越單個城中村改造項目的局限，樹立“片區統籌”的規劃理念。這意味著要將城中村改造放在更大的城市功能片區中通盤考慮，與周邊老舊小區、老舊廠區、低效樓宇的更新聯動，與軌道交通、市政基礎設施、公共服務設施的完善協同，與產業轉型升級、文化傳承保護、生態修復提升相結合。廣州提出的“一村、兩基、三舊、四好、五創”工作思路，正是這種系統思維的體現。規劃的目標不僅是解決“城中村”問題，更是通過更新實現整個城市片區的功能重構、活力再造和價值提升。

層面二：從“開發商操盤”到“政府主導+市場化運作”，實施模式的革新。

必須改變過去過度依賴單一開發商、由市場資本主導項目進程的模式，轉向更加強調政府主導作用的新模式。這種“政府主導”體現在：由政府或政府平臺公司負責編制統籌規劃、制定補償標準、完成土地整理、進行基礎設施和公共服務配套建設，確保公共利益的實現。然后通過“凈地出讓”等方式，引入市場主體進行商業開發和產業運營。廣州坑口村項目實踐的“依法征收、凈地出讓”就是這一模式的探索。這有助于規范市場秩序、保障項目公益性、防止開發企業因市場波動而“撂挑子”。

層面三：從“重建設輕運營”到“全生命周期管理”，管理重心的后移。

政府的責任不能止于項目建成和居民回遷。必須建立覆蓋“規劃、建設、招商、運營、治理”全生命周期的管理體系。在規劃階段就要提前謀劃產業導入和商業運營;在建設階段要同步建設智慧社區平臺、培育社區社會組織;在交付后要持續跟蹤社區治理、商業活力、設施維護情況，并提供必要的政策支持。上海顧村項目在推進安置房建設的同時，同步建設社區體育館、完善道路等公建配套，正是全周期管理的體現。

三、區域競合：在全國近300城賽道中尋找差異化、特色化的發展路徑

政策支持范圍擴大至近300個地級及以上城市，意味著全國絕大多數城市都站上了城中村改造的賽道。但這絕非一場同質化的競賽。區域發展戰略的核心，在于基于自身城市能級、發展階段、資源稟賦和財政能力，在全國城市更新大盤中找準獨特定位，實現“因地制宜、分類施策、特色發展”。

路徑一：超大特大城市與核心都市圈——模式創新策源地與復雜問題攻堅區(如北京、上海、廣州、深圳等)。

這些城市城中村歷史遺留問題復雜、土地價值高、利益主體多元、社會關注度高，其核心使命是 “探索前沿模式、破解復雜難題、形成全國經驗” 。戰略重點應是：在中心城區重點探索“留改拆”并舉的精細化更新，像廣州石牌村那樣采取“拆整結合”方式，保留城市記憶與社區網絡。在重點功能區周邊，探索“城中村改造+產業升級”聯動，通過改造釋放產業空間，導入高附加值產業。同時，這些城市應勇于在土地整合政策、利益共享機制、歷史文化遺產保護、投融資模式等方面進行制度創新，為全國提供可復制、可推廣的解決方案。

路徑二：重點省會城市與區域中心城市——系統化推進與品質提升示范區。

這些城市是區域發展的引擎，城中村改造規模大、任務重，其核心任務是 “系統化推進、規模化實施、實現城市能級躍升” 。戰略重點應是：借鑒兩部委推廣的30條可復制經驗，系統優化項目審批流程，提高實施效率。將城中村改造與城市軌道交通建設、新區開發、城市設計提升緊密結合，通過成片連片改造，系統性補齊基礎設施和公共服務短板，大幅改善城市整體面貌和人居環境。天津西青區、哈爾濱等地多個項目同步推進，正是規模化實施的體現。

路徑三：普通地級市與特色型城市——民生改善與特色彰顯優先區。

對于眾多新納入支持范圍的普通地級市和擁有獨特歷史文化、自然資源的城市，其核心優勢在于 “問題相對單純、成本相對較低、易于做出特色” 。戰略重點在于：不應盲目模仿大城市的復雜模式，而應聚焦于最突出的安全隱患消除、最基本的環境衛生改善和最急需的公共服務補短板。資金使用上要更加精打細算，優先采用綜合整治、功能改變等成本較低的更新方式。對于有歷史街區、傳統風貌的城中村，應堅持保護優先、微改造為主，避免大拆大建，打造具有地方特色的文化街區或旅游景點。

路徑四：資源枯竭型城市與收縮型城市——以更新促轉型的有機再生實驗區。

對于面臨人口流失、產業衰退挑戰的城市，城中村改造不應再追求空間擴張，而應轉向 “精明收縮、功能置換、社區活化” 。戰略重點在于：將城中村改造與城市“瘦身健體”相結合，通過拆除危房、騰退低效用地，增加公園綠地、公共空間和應急避難場所。鼓勵將閑置房屋改造為創業公寓、社區工坊、養老設施等，吸引年輕人和創意階層，為城市注入新活力。其核心目標是提升留存居民的生活品質，而非追求開發強度和經濟總量的增長。

結論：

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若希望獲取更多行業前沿洞察與專業研究成果，可參閱中研普華產業研究院最新發布的《2026-2030年版城中村改造產業政府戰略管理與區域發展戰略研究咨詢報告》，該報告基于全球視野與本土實踐，為企業戰略布局提供權威參考依據。