2025年中國高標準農田行業：社會資本進場，開啟“農田+”多元化價值兌現新篇章
前言
高標準農田建設是保障國家糧食安全的戰略舉措，是實施藏糧于地、藏糧于技戰略的核心抓手。近年來，我國高標準農田建設取得顯著成效，截至2024年底，全國累計建成高標準農田超過10億畝，約占耕地面積的一半以上，為糧食生產連續多年穩產豐收提供了重要支撐。2024年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《逐步把永久基本農田建成高標準農田實施方案》，明確提出到2030年力爭累計建成高標準農田13.5億畝，到2035年力爭將具備條件的永久基本農田全部建成高標準農田的宏偉目標。
一、宏觀環境分析
(一)政策環境
國家層面高度重視高標準農田建設，出臺了一系列重大政策文件。2024年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《逐步把永久基本農田建成高標準農田實施方案》，這是指導未來五年高標準農田建設的綱領性文件。該方案提出實施新一輪農業轉移人口市民化行動、潛力地區城鎮化水平提升行動、現代化都市圈培育行動、城市更新和安全韌性提升行動等四大行動，涵蓋戶籍制度改革、基本公共服務均等化、產業園區提級擴能、都市圈同城化、老舊小區改造等重點領域。
從政策導向看，高標準農田建設呈現以下特點：一是堅持以人為本，把推進農業轉移人口市民化作為首要任務;二是注重分類施策，針對不同規模城市制定差異化政策;三是強化統籌協調，推動新型城鎮化與鄉村振興有機結合;四是突出綠色智慧，建設宜居、韌性、智慧城市。政策環境為行業發展提供了有力保障。
(二)經濟環境
高標準農田建設是擴大內需的重要抓手。根據相關研究，我國城鎮化率每提高1個百分點，將推動1300多萬農村人口進入城鎮，帶動居民消費增長1.2個百分點。目前，我國常住人口城鎮化率已達到67%，但戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率仍存在差距，這意味著仍有大量農業轉移人口尚未完全市民化，其消費潛力有待釋放。
從投資角度看，高標準農田建設涉及基礎設施、公共服務、住房保障等多個領域，投資規模巨大。預計到2025年，高標準農田建設市場規模將突破10萬億元，成為拉動經濟增長的重要引擎。其中，城市更新、縣域補短板、智慧城市建設等細分領域增長潛力尤為突出。
(三)社會環境
人口流動呈現新特征。近年來，農村勞動力轉移出現"就地、就近"趨勢，外出農民工占農民工總量比重持續下降，跨省流動比例也在降低。縣城正成為吸納農村勞動力轉移的重要載體，進城農民工的落戶意向首選地是縣城或縣級市中心城區。這一趨勢為縣域城鎮化建設提供了重要機遇。
同時，人口老齡化、村莊空心化問題日益突出。預計到2030年，60歲以上、65歲以上農村老年人口占比將分別達到28.2%和22.2%。鄉村常住人口將持續減少，從目前的4.65億降至2030年的3.98億。這一趨勢要求必須加快城鎮化進程，優化城鄉空間布局。
(來源：國家統計局、中研整理)
(一)市場規模與增長動力
根據中研普華研究院《2024-2029年中國高標準農田行業市場調查與發展前景分析報告》顯示：高標準農田建設市場規模持續擴大。根據行業數據，2023年市場規模達到8.2萬億元(含基建與公共服務)，預計2025年將突破10萬億元，年均復合增長率達15.6%。到2030年，市場規模有望進一步擴大，成為拉動內需的重要引擎。
增長動力主要來自三個方面：一是政策驅動，中央財政年投入超5000億元支持高標準農田建設;二是人口流動，1.2億農業轉移人口市民化需求持續釋放;三是消費升級，城鎮居民人均支出年增8.5%，對城市品質提出更高要求。
(二)重點領域發展格局
從細分領域看，高標準農田建設呈現多輪驅動格局：
縣城補短板領域：這是當前高標準農田建設的短板所在，基礎設施投資缺口達1.2萬億元。國家支持120個示范縣建設，重點補齊縣城基礎設施和公共服務短板，實施縣域普通高中發展提升、縣醫院綜合能力提升等重點任務。預計該領域年均復合增長率達20%，2025年市場規模將達到3萬億元。
城市更新領域：以城鎮老舊小區改造為重點，扎實推進2000年底前建成的需改造城鎮老舊小區改造任務。同時，加快推進保障性住房建設、"平急兩用"公共基礎設施建設、城中村改造。該領域年均復合增長率達18%，改造需求覆蓋1億居民。
智慧城市領域：以數字化、智能化改造為重點，建設城市信息模型平臺、智慧市政設施等。該領域年均復合增長率達25%，智能基礎設施投資快速增長。
(三)區域市場特征
從區域分布看，長三角、粵港澳大灣區、成渝雙城經濟圈三大城市群合計占據全國市場份額的53.4%。其中，長三角地區以2.9萬億元規模領跑全國，這與其數字經濟基礎設施完善度和人口集聚效應密切相關。粵港澳大灣區、成渝地區雙城經濟圈也呈現快速發展態勢。
從投資結構看，政府財政投入占比從2020年的42%下降至2025年的35%，社會資本參與度顯著提升。PPP模式項目規模突破4萬億元，特別是在綜合管廊、TOD開發等新興領域形成投資熱點。
(一)農業轉移人口市民化加速推進
農業轉移人口市民化是新型城鎮化的首要任務。國家進一步深化戶籍制度改革，放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，推行以經常居住地登記戶口制度。全面落實城區常住人口300萬以下城市取消落戶限制要求，全面放寬城區常住人口300萬至500萬城市落戶條件。完善城區常住人口500萬以上超大特大城市積分落戶政策，鼓勵取消年度落戶名額限制。
同時，健全常住地提供基本公共服務制度，推動相關公共服務隨人走。各地區在動態調整基本公共服務配套標準時，要增加常住人口可享有的基本公共服務項目，按照常住人口規模優化基本公共服務設施布局。推進居住證與身份證功能銜接，健全以公民身份號碼為標識、與居住年限相掛鉤的非戶籍人口基本公共服務提供機制。
(二)縣域城鎮化成為重要載體
以縣城為重要載體的城鎮化建設加快推進。國家支持縣城補齊基礎設施和公共服務短板，實施縣域普通高中發展提升、縣醫院綜合能力提升等重點任務，加強規模較大的中心鎮建設，促進農業轉移人口就近城鎮化。同時，深化賦予特大鎮同人口和經濟規模相適應的經濟社會管理權改革。
縣域城鎮化建設呈現分類推進特征：常住人口30萬以下縣城嚴控規模、聚焦公共服務提升;30-50萬人口縣城適度發展特色產業園區;50萬以上人口縣城可培育區域副中心城市功能。這一分類指導原則，直接決定了資金申報的優先級方向。
(三)都市圈同城化水平提升
現代化都市圈培育行動深入推進。國家推動超大特大城市轉變發展方式，依托中心城市輻射帶動周邊市縣共同發展，培育一批同城化程度高的現代化都市圈。重點提升城際通勤效率，穩步推進都市圈軌道交通網絡建設，推動干線鐵路、城際鐵路、市域(郊)鐵路、城市軌道交通"四網融合"發展。
同時，強化產業分工協作，超大特大城市要聚焦核心功能定位，有序疏解一般性制造業、區域性物流基地、專業市場等非核心功能。周邊中小城市要發揮比較優勢、主動承接功能轉移，形成以先進制造為主的產業結構，與超大特大城市開展"總部+基地"、"研發+生產"、"生產+服務"等協作。
(四)城市更新和安全韌性建設加強
城市更新和安全韌性提升行動全面實施。以人口規模大密度高的中心城區和影響面廣的關鍵領域為重點，深入實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，特別是抓好城市地下管網等"里子"工程建設，加快補齊城市安全韌性短板。
重點任務包括：推進城鎮老舊小區改造，以水電路氣信郵、供熱、消防、安防、生活垃圾分類等配套設施更新為重點;加快推進保障性住房建設、"平急兩用"公共基礎設施建設、城中村改造;加強城市洪澇治理，構建"源頭減排、管網排放、蓄排并舉、超標應急"的城市排水防澇工程體系;實施城市生命線安全工程，加強地下綜合管廊建設和老舊管線改造升級。
(五)綠色智慧城市建設提速
綠色智慧城市建設成為重要方向。國家推進綠色低碳發展，建設清潔低碳的綠色城市，加強生態修復和環境保護，推進生產生活低碳化。同時，加快智慧城市建設，推進第五代移動通信網絡規模化部署，確保覆蓋所有城市及縣城，擴大千兆光網覆蓋范圍。
在技術賦能方面，建筑信息模型技術在重大項目的應用覆蓋率從2022年的37%躍升至2025年的68%，智慧工地管理系統滲透率達54%，推動行業勞動生產率提升23%。智慧城市覆蓋率已達一線城市75%，綠色建筑占比從2019年30%提升至2023年50%。
(一)投資機會識別
縣城補短板領域：這是當前高標準農田建設的短板所在，基礎設施投資缺口達1.2萬億元。重點投向縣城基礎設施完善、公共服務提升、產業園區建設等領域。該領域政策支持力度大，中央財政性建設資金、地方政府專項債券等資金優先支持。
城市更新領域：以城鎮老舊小區改造為重點，涉及水電路氣信郵、供熱、消防、安防、生活垃圾分類等配套設施更新。同時，保障性住房建設、"平急兩用"公共基礎設施建設、城中村改造等也是重點方向。該領域市場需求穩定，政策支持明確。
智慧城市領域：以數字化、智能化改造為重點，包括城市信息模型平臺、智慧市政設施、智能交通系統等。該領域技術含量高，增長潛力大，是未來高標準農田建設的重要方向。
(二)融資模式創新
高標準農田建設資金需求巨大，需要創新融資模式。目前，資金供給呈現多元化特征：
中央財政資金：中央預算內資金重點投向城市更新、縣城公共服務、城鄉融合等領域，其中城市更新項目需滿足居民意愿同意率超90%。中央財政農業轉移人口市民化獎勵資金制度不斷完善，人口凈流入省份可結合實際建立健全省對下農業轉移人口市民化獎勵機制。
地方政府專項債券：優先支持有穩定現金流的公益性項目，要求收益覆蓋倍數不低于1.2倍。2025年政府專項債額度達1.2萬億元，重點支持城市更新、縣城補短板等領域。
政策性金融工具：傾向準經營性項目，市場化收入占比需不低于30%。2025年政策性金融工具貸款計劃達8000億元，支持智慧城市、綠色建筑等領域。
社會資本參與：PPP模式在城鎮化項目中的應用率提升至45%，社會資本參與度顯著提升。但縣城項目社會資本參與度不足30%，仍有較大提升空間。
(三)風險防控
高標準農田建設面臨多重風險，需要加強風險防控：
政策風險：高標準農田建設高度依賴政策支持，政策調整可能影響項目推進。需要密切關注政策動向，確保項目符合政策導向。
資金風險：高標準農田建設資金需求大，資金保障不足可能影響項目進度。需要做好資金統籌，確保項目資金及時到位。
運營風險：部分項目建成后運營效率不高，可能影響投資回報。需要加強項目前期論證，確保項目具有可持續運營能力。
合規風險：高標準農田建設涉及土地、規劃、環保等多個領域，需要嚴格遵守相關法律法規，避免因違規操作導致項目受阻。
(四)投資建議
基于以上分析，提出以下投資建議：
優先布局縣城補短板領域：該領域政策支持力度大，市場需求穩定，投資風險相對較低。重點投向縣城基礎設施、公共服務、產業園區等領域。
關注城市更新項目：城市更新是當前高標準農田建設的重點，涉及老舊小區改造、保障性住房建設等，市場需求明確，政策支持力度大。
把握智慧城市機遇：智慧城市建設是未來高標準農田建設的重要方向，技術含量高，增長潛力大。但需要具備相應的技術能力和運營經驗。
創新融資模式：積極爭取中央財政資金、地方政府專項債券、政策性金融工具等支持，同時探索PPP模式、REITs等創新融資方式，降低資金成本。
加強風險管控：做好項目前期論證，確保項目符合政策導向、資金保障到位、運營可持續。同時，加強合規管理，防范各類風險。
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