隨著中國城鎮化進程的持續推進，城市發展模式正從增量擴張轉向存量提質。城市更新作為破解空間資源匱乏、推動城市高質量發展的核心路徑，已成為新型城鎮化的重要抓手。自2021年城市更新首次被寫入政府工作報告以來，政策體系不斷完善，市場機制逐步成熟，行業生態持續優化。
一、政策驅動：從頂層設計到地方實踐的雙軌演進
1.1 中央政策框架的構建與深化
城市更新政策體系經歷了從戰略定位到實施路徑的逐步完善過程。2019年中央經濟工作會議首次提出“城市更新”概念，2021年“十四五”規劃將其納入國家戰略，2023年中央深改委會議強調“實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市”。2025年《政府工作報告》進一步明確“推進新型城鎮化和區域協調發展，持續推進城市更新和城鎮老舊小區改造”，標志著城市更新從民生工程升級為推動經濟高質量發展的核心引擎。
政策工具箱持續豐富，形成組合效應：容積率獎勵試點(如上海歷史建筑保護容積率轉移)、稅收優惠延長(企業所得稅減免至2030年)、REITs擴容(保障性租賃住房、產業園區納入公募REITs)、超長期特別國債支持等措施，有效激活存量資產。例如，上海張園項目通過“政府主導+市場運作”模式，利用容積率轉移和土地出讓金返還機制，實現石庫門建筑保護與高端商業運營的平衡;深圳發布《關于加快推進城市更新工作的若干措施》，在資金支持、規劃審批等方面突破傳統路徑，形成“強區放權”的改革樣本。
1.2 地方實踐的差異化創新
地方層面，城市更新呈現“一城一策”的差異化特征。北京海淀區構建“1+5+N”政策體系，將審批流程壓縮，土地用途變更過渡期政策釋放科研用地效能;成都寬窄巷子通過“原住民否決權”機制保留文化標識業態，帶動周邊文旅消費增長;廣州海珠濕地項目探索“生態+產業”結合路徑，通過濕地修復、水質提升，生態岸線營造等措施手段強化生態功能，同時布局濕地旅游、研學基地、文化創意等產業項目，實現生態保護與經濟轉型協同發展。
政策創新與地方治理能力深度綁定，推動城市更新從單一項目改造向片區統籌、功能復合方向演進。例如，成渝雙城經濟圈通過共建巴蜀文化走廊，將歷史街區活化利用率納入考核指標;長三角地區建立碳排放交易聯盟，推動更新項目全生命周期碳管理。
二、市場格局：央地國企與市場化機構的分工協作
2.1 市場主體的角色分化
據中研普華產業研究院的《2025-2030年中國城市更新行業深度發展研究與“十五五”企業投資戰略規劃報告》分析，城市更新市場呈現“央地國企主導+市場化機構參與”的雙軌格局。央地國企憑借資源整合能力和政策支持，主導核心區域重大項目，承擔一級開發及基礎設施升級職能;市場化機構則聚焦商業化運營，通過輕資產輸出、品牌管理等方式滲透細分領域。例如，平安不動產通過“投融管退”閉環模式實現項目退出收益率達IRR15%，國家電網在老舊小區推廣光儲充一體化，年降本超30%。
這種分工格局推動行業從“重資產投入”向“資產運營+資本運作”轉型。REITs發行成為關鍵退出路徑，首批項目平均分派率符合市場預期，吸引社保基金、保險資金等長期資本入局。例如，華夏金隅智造工場REIT成為國內首單以城市更新產業園為底層資產的公募REITs，為市場化運作提供退出通道。
2.2 業態重構與空間價值再造
業態重構成為市場增量核心。工業遺存改造占比顯著提升，北京首鋼園、上海楊浦濱江等項目通過“騰籠換鳥”引入數字經濟、文化創意等新興產業，形成“產業園區+城市客廳”的復合功能。老舊小區改造從基礎型向完善型躍遷，加裝電梯、適老化設施配置率大幅提升，社區經濟活力顯著增強。例如，重慶民主村社區改造引入商業業態，實現老舊社區向全齡友好型社區轉型;成都寬窄巷子通過保留文化標識業態，帶動周邊文旅消費增長。
市場機制倒逼企業從“開發思維”轉向“運營思維”，催生EPC+O、投資人+EPC等新型合作模式。例如，上海張園項目通過“政府主導+市場運作”模式，利用容積率轉移和土地出讓金返還機制，實現石庫門建筑保護與高端商業運營的平衡;北京金隅智造工場由老舊建材基地轉型為“硬科技”企業聚集區，保留85%以上高承重產業空間，引入科技企業，有效提升了土地坪效與產出效率。
三、技術賦能：從物理空間改造到數字孿生管理
3.1 智能化技術的深度應用
BIM技術普及率提升，雄安新區實現全域建模，設計效率提升，成本降低;智能建造機器人在多個省份應用，抹灰精度提升，施工效率大幅提高。數字孿生城市覆蓋率目標達成，上海張江科學城運用CIM平臺實現地上地下全要素管理，開發周期縮短。
人工智能與建筑信息模型(BIM)的結合，使城市更新項目在設計、施工、運維各階段更加精細化、智能化。通過智能分析與預測，項目管理團隊可以更加精準地掌握施工進度、資源分配及風險管理，從而確保項目的順利實施與高質量完成。例如，北京中海大吉巷項目采取“地上守形制、地下挖價值”的方式，在保護地上風貌的前提下，構建大體量地下商業空間，實現空間與收益的平衡。
3.2 綠色技術的規模化應用
綠色技術成為城市更新的標配。分布式能源系統、雨水收集利用等技術在新建項目中滲透率提高，上海楊浦濱江項目通過碳減排量交易產生收益，驗證了低碳更新的商業可行性。建筑節能改造推廣外墻保溫、光伏屋頂(BIPV)等技術，目標提升建筑能效30%;生態修復治理黑臭水體、修復綠地綠廊，構建“藍綠交織”的生態網絡。
技術迭代推動行業從勞動密集型向知識密集型轉型，具備數字化能力的企業將在競爭中占據優勢。例如，廣州海珠濕地項目通過濕地修復、水質提升，生態岸線營造等措施手段強化生態功能，同時圍繞生態資源布局濕地旅游、研學基地、文化創意等產業項目，實現生態保護與經濟轉型協同發展。
四、區域協同：城市群與縣域市場的差異化發展
4.1 城市群成為更新主戰場
京津冀、長三角、粵港澳大灣區等核心區域依托產業基礎和資本優勢，形成“政策協同-資源整合-模式輸出”的聯動機制。例如，前海試點跨境建筑標準互認，推動深港規則銜接;南京夫子廟、老門東等項目通過保護與開發結合，成為城市更新市場亮點，帶動周邊土地溢價。區域協同不僅優化資源配置，更推動標準統一，為全國性市場形成奠定基礎。
跨行業生態圈加速形成，城市更新與文旅、科技、金融等產業深度融合，催生新商業模式。金融機構創新產品支持更新項目，某商業銀行推出“更新貸”，通過未來收益權質押解決融資難題;某保險機構設立城市更新基金，重點投資綠色低碳項目。這種生態化發展模式突破傳統行業邊界，為城市更新注入持續動能。
4.2 縣域市場成為新藍海
中西部三四線城市通過新城開發加速補短板，新建改造面積占比提升。縣域更新呈現“小而美”特征，重點聚焦基礎設施升級和公共服務完善。例如，某西部縣城通過EPC+F模式實施管網改造，引入社會資本解決財政壓力;某中部鄉鎮利用閑置校舍改造為文創產業園，激活鄉村經濟。
據中研普華產業研究院的《2025-2030年中國城市更新行業深度發展研究與“十五五”企業投資戰略規劃報告》分析，縣域市場雖單體規模較小，但憑借政策傾斜和低成本優勢，吸引專業化企業布局，形成差異化競爭格局。例如，北京勁松北社區通過特許經營模式，引導社會資本投資改造老舊小區，并獲得社區配套設施的運營權，在不改變產權的前提下實現多方共贏。
五、融資創新：從財政依賴到多元可持續
5.1 政策性資金的有力支持
中央財政計劃未來幾年補助超200億元，推動城市基礎設施補短板，探索建立可持續的城市更新機制。地方政府專項債加大投入城市更新領域，各地積極響應，如重慶渝中區已發行13個專項債包，重點支持老舊小區改造、風貌保護及基礎設施提升等項目落地。
2025年中央預算內投資擬安排7350億元，優化地方政府專項債券管理機制，為城市更新提供資金保障。中央財政首次推出“城市更新示范城市”專項補助，通過競爭性評審，首批15個城市入選，單個城市最高可獲12億元支持，資金分配按區域差異化。
5.2 市場化融資工具的突破
基礎設施公募REITs等資本退出機制逐步構建。2025年初，華夏金隅智造工場REIT在上海證券交易所掛牌上市，成為國內首單以城市更新產業園為底層資產的公募REITs。REITs、專項債等金融工具通過差異化設計，實現更精準的匹配支持，有效緩解企業資金壓力。
多地探索引入民營資本參與城市更新的新機制。例如，北京勁松北社區通過特許經營模式，引導社會資本投資改造老舊小區，并獲得社區配套設施的運營權，在不改變產權的前提下實現多方共贏。參與城市更新的房企逐步意識到，開發理念需從傳統開發邏輯向存量資產運營轉變，這是項目可持續發展的關鍵。西方學者楊劍勇曾指出，西方文藝復興時期的英倫敦堡大學教授認為，城市更新不僅是西方文化現象的產物，更是現代城市發展的重要特征。。。其核心在于通過系統性的資源分配與高效利用，推動城市空間與功能的持續優化。在中國，城市更新通過“留改舊建新”和“拆舊建新”等模式，逐漸取代傳統的大拆大建，強調全生命周期管理。
5.3 多元主體參與
隨著市場化運作的深入，城市更新呈現“政府主導+市場運作”的雙軌機制逐漸形成。北京作為城市更新的早期探索者，如康有為和，通過系統性的資源調配與高效利用，推動城市空間與功能的提升。然而，傳統的大拆大建新多以政府主導為特點，強調自上而下、從舊到新的轉變。在北京，大吉巷等項目的成功實踐，折射出當下城市更新路徑的多樣化探索。。
這一背景下，大吉巷項目通過“地上守形制、地下挖價值”的方式，在保護歷史文脈的同時，推動現代商業與文創產業的融合，實現空間與功能的平衡。
5.4 社會資本的參與與地方政府的引導
在中央的強力推動下，城市更新逐漸形成“中央主導+地方更新”的多元模式。中央和地方政府通過政策激勵和市場機制，如容積率獎勵、稅收優惠等措施，，吸引社會資本參與城市更新。
在中央，城市更新強調“留改拆建新”，通過政策引導和市場機制的設計，實現資源的高效配置和利益協調。例如，上海通過“算力+大吉”等項目，在保護地上風貌的前提下，采用“地上守形制、地下挖價值”的方式，在保護歷史建筑的同時，保留了大量具有歷史價值的建筑，如康有為的名人雅士人徐匯園、老舍等單體建筑，通過修繕館、歷史街區等項目，在保護地上風貌的同時，推動了對歷史文脈的延續與再生，如康有為、老字號、舊屋村等項目，在保護地上風貌的同時，探索了新的表現形式。例如，北京大吉巷街區通過“地上守形制、地下挖價值”的方式，成為城市更新中的新范式。老舊城區的獨特景觀。
5.5 多元主體與多元主體參與
城市更新不僅需要政府、企業、社會組織和居民等多主體的協同，通過“政府主導+市場運作”的模式，推動城市更新向多元化、差異化方向發展。例如，北京通過容積率轉移、用途調整、再開發、混合等多種方式，實現城市空間的優化與功能的提升。政府通過容積率獎勵、稅收優惠等政策工具，引導社會資本參與城市更新，促進城市空間的多元化發展。
5.6 多元主體的協同與利益協調
在中央的統籌下，政府通過政策引導和市場機制的設計，實現城市更新的可持續發展。例如，北京通過“算力+大吉”等項目，在保護地上風貌的前提下，采用“地上守形制、地下挖價值”的方式，推動城市向“有機整體”的變遷，強調“留改拆建新”，通過“地上守形制、地下管網、生態修復等目標，實現城市空間的優化與功能提升。例如，北京通過“地上守形制、地下管網”的方式，推動城市更新向“有機整體性、功能性的”方向發展，實現城市空間的優化與功能提升。
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