【導語】
當2025年全國老舊小區改造迎來"收官年"，當城中村改造從35個超大特大城市擴圍至近300個地級及以上城市，當中央層面首個全面系統的城市更新政策文件正式落地——中國城市更新正站在歷史性的轉折點上。2025年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于持續推進城市更新行動的意見》，首次將城市更新上升為國家戰略，明確提出到2030年城市更新行動實施要取得重要進展。作為深耕產業咨詢二十余年的中研普華研究團隊，我們在《2025-2030年中國城市更新行業深度發展研究與"十五五"企業投資戰略規劃報告》中看到的不僅是政策紅利的釋放，更是一個萬億級產業從"規模擴張"向"質量提升"、從"政府主導"向"多元共治"躍遷的壯闊圖景。
一、政策拐點：中央頂層設計定調城市更新國家戰略
1.1 頂層設計：從"地方探索"到"國家戰略"的躍升
2025年5月15日，《關于持續推進城市更新行動的意見》正式印發，這是中央層面首個全面系統的城市更新政策文件，標志著城市更新從"地方實踐"上升為"國家戰略"。這份綱領性文件明確提出城市更新八大核心任務：加強既有建筑改造利用、推進城鎮老舊小區整治改造、開展完整社區建設、推進老舊街區廠區城中村改造、完善城市功能、加強城市基礎設施建設改造、修復城市生態系統、保護傳承城市歷史文化。
中研普華產業研究院在解讀這份文件時發現，政策制定者正在打破傳統路徑依賴。文件首次將"城市體檢"作為硬性要求，建立"監測-評估-規劃-實施"的閉環機制，強調"先體檢、后更新"，確保更新工作靶向發力。這種頂層設計的變化，意味著城市更新不再是簡單的"刷墻鋪路"表面工程，而是關乎民生、安全、文化等內涵提升的系統性工程。
2025年7月，中央城市工作會議進一步強調"高質量開展城市更新"，將城市更新與"擴內需、穩增長"等宏觀政策深度結合。中研普華在編制區域產業規劃時深刻體會到，未來五年，城市更新將成為"穩增長"的核心抓手，通過存量盤活創造投資與消費雙重價值，形成"更新—增值—消費"的良性循環。
1.2 資金保障：近萬億級政策資金體系形成
城市更新的資金保障體系在2025年實現歷史性突破。根據中研普華產業研究院的跟蹤研究，2025年全國城市更新領域的資金支持規模接近萬億元級別，形成了"中央預算內投資+超長期特別國債+專項債+政策性金融工具"的多層次資金保障體系。
中央預算內投資方面，2025年已下達800億元城市更新專項資金，重點支持城鎮老舊小區、城市危舊房改造等項目。超長期特別國債安排1.3萬億元，其中1350億元明確用于支持各地建設改造城市燃氣、排水、供水、供熱等地下管網。專項債方面，2024年投向棚改、舊改、城鄉建設、城中村改造的規模合計約4000億元，占全年新增專項債的14%，2025年預計保持在這一規模水平。政策性金融工具首批規模約5000億元，用作補充項目資本金，撬動資金規模將超過2萬億元。
這種資金體系體現了"中央引導、地方主導、市場參與"的多層次特征。中研普華在編制項目可行性研究報告時發現，不同資金渠道在支持方向、申請條件和使用要求上各有側重：中央預算內投資突出公益性，專項債要求收益平衡，政策性金融工具注重撬動效應。企業需要根據自身項目特性精準匹配資金渠道，建立多元化的融資結構。
2.1 老舊小區改造：從"規模擴張"到"精細收官"
2025年是城鎮老舊小區改造的"收官年"。根據住建部數據，2025年前11個月全國已新開工改造老舊小區2.58萬個，提前且超額完成全年2.5萬個的計劃目標，北京、天津、河北、江西等22個地區已提前完成年度計劃。這意味著，2000年底前建成的城鎮老舊小區改造任務將在2025年底前全面完成。
中研普華市場調研團隊注意到，2025年的老舊小區改造呈現三大轉變：
從"基礎改造"轉向"品質提升"。改造內容不僅包括屋面防水、弱電管線入槽等基礎項目，還新增了無障礙設施、愛心休閑座椅，并同步建設社區綜合服務站、幼兒園、托兒所、老年服務站和衛生服務站等配套設施，構建全齡友好的社區環境。廊坊市2025年改造的老舊小區中，累計更新燃氣、供排水、供熱、供電等老化管線24.55公里，新增停車位786個、智能充電樁70個，修繕道路5萬余平方米，新增文化休閑、體育健身場地2000余平方米。
從"政府包辦"轉向"多元共治"。廣州形成的"財政托底+部門聚力+社會共擔"模式，2024年僅政府項目資金就整合超5億元，撬動社會共建資金7000余萬元。溫州雙井坊的"征租并舉，人走房留"創新，尊重居民意愿，靈活盤活存量空間;成都玉林社區的"政府搭臺、企業唱戲、居民做主"協同共治模式，讓居民從旁觀者變為參與者。
從"單一工程"轉向"系統更新"。各地探索出"先體檢、后更新"的科學路徑，目前全國已有297個地級及以上城市和152個縣級市全面開展城市體檢工作。這種系統化思維，將老舊小區改造與完整社區建設、城市基礎設施更新、公共服務配套統籌考慮，實現了從"改房子"到"改生活"的跨越。
2.2 城中村改造：從"試點探索"到"全面擴圍"
城中村改造在2025年進入"全面擴圍"新階段。2024年，全國實施城中村改造項目1863個，惠及居民136.7萬戶，建設籌集安置房189.4萬套。2025年，改造范圍從最初的35個超大特大城市和城區常住人口300萬以上的大城市，進一步擴大到近300個地級及以上城市。
中研普華產業研究院在實地調研中發現，新一輪城中村改造呈現三大特征：
改造模式的多元化。 各地采取拆除新建、整治提升、拆整結合三種方式實施城中村改造，優先改造群眾需求迫切、安全隱患突出的城中村。福建廈門對全市108個城市中心型城中村進行全域、徹底、科學改造;安徽合肥計劃用3年時間對市區104個城中村實施征遷改造;浙江要求杭州、寧波、溫州、紹興等大城市于2027年底前全面完成現有城中村改造項目。
資金平衡機制的創新。 嚴格落實"一項目兩方案"——每個項目都要制定完備的征收補償方案和資金平衡方案，確保征收補償安置到位、項目資金收支平衡。2024年12月，國務院發布《關于優化完善地方政府專項債券管理機制的意見》，將城中村納入專項債券可用作項目資本金的行業，進一步拓展了資金來源。廣州、深圳等地探索"政府做地模式"，由政府統籌完成土地一級開發、形成凈地后入庫，避免"毛地出讓"帶來的風險。
安置方式的靈活化。 房票安置模式受到多地關注，2024年以來全國有逾90個城市(區)鼓勵采用房票安置方式。同時，"以購代建"安置模式興起——收購存量商品房用作城中村改造安置房，既加快了安置進度，又消化了商品房庫存。2025年政府工作報告明確提出，擬安排地方政府專項債券4.4萬億元，其中一個使用方向就是土地收儲和收購存量商品房，優先用于保障性住房、城中村改造安置房等。
2.3 完整社區建設：從"概念倡導"到"試點擴面"
完整社區建設是城市更新的重要抓手。2025年，全國完整社區建設試點繼續擴面增效，各地切實推進社區適老化、適兒化改造，完善社區嵌入式服務，提高社區治理數字化、智能化水平。
中研普華在編制社區發展規劃時發現，完整社區建設呈現三大趨勢：
服務設施的嵌入化。 社區郵件和快件寄遞服務設施、便民商業服務設施、社區綜合服務站等嵌入式服務設施加快建設。遼寧省2025年度在42個社區開展完整社區建設試點工作，要求構建好政府、市場與住戶之間的資金共擔機制。
治理模式的數字化。 各地提高社區治理數字化、智能化水平，打造"設施標準化、服務精細化、管理智能化"的社區服務體系。寧夏回族自治區在69個完整社區建設試點全部設立便民服務的快件寄遞服務店(點)，社區群眾快件寄遞服務明顯得到改善。
參與主體的多元化。 充分發揮居民群眾自治主體作用，統籌利用各方面資金資源。金鳳區魯銀社區開展"少年與法'零距離'"沉浸式體驗活動，青銅峽市南苑社區深化完整社區建設打通服務群眾"最后一公里"，平羅縣鐵東社區通過"小板凳聊天會"共繪服務群眾"零距離"畫卷。
三、資金創新：多元化投融資機制的突破與實踐
3.1 財政資金：從"單一投入"到"組合拳"
城市更新的財政資金體系在2025年實現重大突破。中研普華產業研究院的研究表明，2025年城市更新八大任務均可申請政策性資金，形成了精準匹配的資金支持體系。
既有建筑改造利用可申請專項債、中央預算內投資、政策性金融工具。北京市2024年城市更新項目完成投資中，30%來自專項債，25%來自政策性金融工具，重點支持了首鋼園區老舊廠房改造等項目。
城鎮老舊小區整治改造可申請超長期特別國債、中央預算內投資、專項債。2025年超長期特別國債安排1350億元專項用于城市管網、電梯改造，中央預算內投資按改造戶數給予定額補助。
城中村改造可申請專項債、政策性銀行貸款、房票安置配套資金。國家開發銀行2024年新增城中村改造專項借款3817億元，支持了北京、廣州、濟南、鄭州、溫州、南通、贛州等城市723個城中村改造項目;2025年發放城市建設領域貸款1.16萬億元，截至2025年末在城市建設領域貸款余額6.3萬億元。
3.2 社會資本：從"觀望猶豫"到"積極參與"
社會資本的參與機制在2025年顯著優化。中研普華在編制投資分析報告時發現，三大創新模式正在破解社會資本參與的痛點：
模式一：PPP+REITs的"投建營"閉環。 政府與社會資本合作開展城市更新項目，通過REITs實現退出，形成"投資-建設-運營-退出-再投資"的良性循環。這種模式既解決了長期資金占用問題，又為社會資本提供了退出通道。
模式二：經營權讓渡的"企業主導"模式。 成都清江社區通過讓渡15年經營權，吸引企業投資改造老舊廠區，建成社區綜合體。這種模式將政府的規劃引導與企業的運營效率相結合，實現了"公益+微利"的可持續運營。
模式三：居民自籌的"共建共享"模式。 廣州城中村改造采用"居民自籌30%+政府補貼20%+社會資本50%"模式，居民可提取公積金(每戶最高15萬元)參與改造。這種模式既減輕了政府財政壓力，又增強了居民的參與感和獲得感。
3.3 金融工具：從"傳統信貸"到"政策性創新"
政策性金融工具在城市更新中發揮越來越重要的作用。2025年，首批5000億元新型政策性金融工具用作補充項目資本金，撬動社會資本超2萬億元。國家開發銀行、農業發展銀行通過城中村改造專項借款、城鄉一體化貸款、"平急兩用"公共基礎設施項目貸款等提供資金支持，具有長期性、低息性和政策導向性的特點。
值得關注的是，2025年5月金融監管總局提出將研究出臺《城市更新項目貸款管理辦法》，有望明確城市更新項目貸款條件標準，解決"一二級聯動開發"中的合規問題，提高商業銀行融資支持力度。這將為城市更新項目打開商業性金融的更大空間。
4.1 "十五五"城市更新戰略規劃的核心框架
基于對政策趨勢、市場變化和典型案例的系統分析，中研普華產業研究院提出"十五五"時期城市更新戰略規劃的"三維模型"：
第一維度：空間維度——構建"點-線-面"協同的更新體系。 "點"即老舊小區、城中村等單體項目，"線"即老舊街區、城市綠道等線性空間，"面"即完整社區、片區綜合開發等區域性更新。中研普華建議，企業應根據自身資源稟賦，選擇適合的更新尺度，避免"貪大求全"或"零敲碎打"。
第二維度：產業維度——打造"更新+運營"的價值鏈條。 城市更新不再是簡單的"一次性工程"，而是"建設-運營-維護"的全周期服務。中研普華在編制商業計劃書時發現，具備運營能力的企業在項目獲取、利潤率、客戶粘性方面具有顯著優勢。建議企業從"工程承包商"向"城市運營商"轉型，布局物業管理、社區商業、養老托育等增值服務。
第三維度：資金維度——建立"財政+金融+社會資本"的多元結構。企業需要精準匹配不同資金渠道的特性和要求：中央預算內投資突出公益性，專項債要求收益平衡，政策性金融工具注重撬動效應，社會資本關注回報周期。中研普華在編制項目可行性研究報告時，特別強調資金方案的"可落地性"和"可持續性"。
4.2 區域布局的差異化策略
中研普華在編制區域產業規劃時，針對不同城市類型提出差異化策略：
一線城市及都市圈： 聚焦"精細更新"和"品質運營"。這些城市新建項目減少，但城市更新、存量改造、智慧管理需求旺盛。企業需要提升歷史建筑保護技術、復雜城市環境下的組織協調能力、數字化運營能力。北京、上海、廣州、深圳、成都等20個試點城市可獲額外中央財政補助，為企業布局提供政策紅利。
二線城市： 把握"城中村改造"和"完整社區"機遇。這些城市正處于城鎮化快速發展期，城中村改造任務繁重，完整社區建設需求迫切。企業可以參與城中村改造的全流程服務，或聚焦完整社區建設的細分領域(如智慧社區、養老托育)。
三四線城市： 關注"老舊小區改造"和"基礎設施更新"。這些城市財政實力相對有限，但中央轉移支付和政策性金融支持力度較大。企業應重點參與有明確資金來源的老舊小區改造、地下管網更新等項目，避免盲目參與商業開發類項目。
五、風險預警：城市更新投資的新"雷區"
5.1 政策風險的適應性管理
城市更新政策處于快速迭代期，企業面臨政策變化帶來的不確定性。中研普華在編制項目評估報告時特別提醒，需要關注三類政策風險：一是規劃調整風險，城市更新項目周期長，規劃條件可能在實施過程中發生變化;二是補償標準風險，城中村改造中的補償標準透明化要求提高，可能增加項目成本;三是收益平衡風險，專項債項目要求收益覆蓋融資本息比不低于1.1倍，部分公益性強的項目難以滿足。
5.2 資金風險的流動性管理
城市更新項目普遍存在"投資規模大、回報周期長"的特征，企業面臨資金鏈緊張的風險。中研普華建議，企業應建立"短中長期"相結合的資金結構：短期通過政策性銀行貸款解決建設資金，中期通過專項債、REITs等工具優化資本結構，長期通過運營收益實現投資回收。避免過度依賴單一資金渠道，特別是高成本的民間借貸。
5.3 運營能力的"短板"風險
從"建設"轉向"運營"，對傳統企業能力是巨大挑戰。中研普華在調研中發現，部分企業重建設輕運營，導致項目交付后運營不善、收益不及預期。建議企業在項目前期就引入運營團隊，建立"運營前置"機制，確保規劃設計階段就考慮后期運營需求。
【結語】
中研普華依托專業數據研究體系，對行業海量信息進行系統性收集、整理、深度挖掘和精準解析，致力于為各類客戶提供定制化數據解決方案及戰略決策支持服務。通過科學的分析模型與行業洞察體系，我們助力合作方有效控制投資風險，優化運營成本結構，發掘潛在商機，持續提升企業市場競爭力。
若希望獲取更多行業前沿洞察與專業研究成果，可參閱中研普華產業研究院最新發布的《2025-2030年中國城市更新行業深度發展研究與"十五五"企業投資戰略規劃報告》，該報告基于全球視野與本土實踐，為企業戰略布局提供權威參考依據。
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